1º Fórum Diálogos Brasil-Europa
World Urban Forum (WUF13)
Por que aprovar o PL 3.278/21 sem fontes de receita claras pode repetir o ciclo de frustração da mobilidade urbana brasileira?
A audiência desta semana na Câmara abre espaço para uma discussão necessária sobre governança aeroportuária no período de transição de um hub no limite da capacidade
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Por que aprovar o PL 3.278/21 sem fontes de receita claras pode repetir o ciclo de frustração da mobilidade urbana brasileira?
A audiência desta semana na Câmara abre espaço para uma discussão necessária sobre governança aeroportuária no período de transição de um hub no limite da capacidade
Uma proposta de marco normativo para evitar que a tecnologia avance mais rápido que o direito A audiência pública da Comissão de Viação e Transportes da Câmara dos Deputados desta terça-feira, 24 de março, reúne o Ministro dos Transportes, o Diretor-Geral da ANTT, representantes de concessionárias, dos Detrans, das locadoras de automóveis e até líderes de movimentos de moradores que pedem isenção de pedágio. A diversidade da lista de convidados não é fortuita - ela espelha a extensão de um problema que o Brasil criou ao expandir o sistema de livre passagem (free-flow) em rodovias federais antes de consolidar o arcabouço normativo que sustenta sua exigibilidade jurídica. O free-flow elimina praças físicas e cancelas. Pórticos eletrônicos identificam TAGs e placas, cobram automaticamente e, na ausência de pagamento, emitem infração. O sistema opera na Via Dutra (BR-116), nas concessões do Litoral Paulista e em trechos do Paraná, entre outras rodovias federais. A modernização é real, e os ganhos de fluidez e segurança viária estão documentados. O problema não está na tecnologia. O problema é que o Brasil implantou o free-flow sem ter aprovado a regulação que o torna juridicamente sólido. Nos quase dois anos de operação, o sistema acumulou mais de 3,1 milhões de autuações por não pagamento, totalizando R$ 563 milhões em multas. Apenas 210 mil foram quitadas. Em setembro de 2025, o Ministério Público Federal ajuizou ação civil pública pedindo a proibição das multas, com o argumento de que o free-flow não configura juridicamente pedágio - modalidade tributária cuja evasão pode ser sancionada pelo Código de Trânsito Brasileiro (Lei nº 9.503/1997) - mas um serviço de mobilidade alternativo, o que tornaria ilegal a autuação. A ANTT rebateu com nota oficial reafirmando a obrigatoriedade do pagamento. O Senado votou, em janeiro de 2025, a suspensão por um ano das multas . O cenário resultante é o pior possível para o setor: insegurança jurídica generalizada, inadimplência de facto e concessionárias sem garantia de receita. A raiz do impasse está na ausência de um quadro normativo finalizado. A ANTT encerrou em janeiro de 2025 a Audiência Pública nº 10/2024, que propôs, entre outras obrigações, a disponibilização do valor a pagar em até duas horas após a passagem pelo pórtico e o envio de notificação obrigatória antes da emissão de multa. A resolução, contudo, não foi aprovada antes da expansão do sistema para novos trechos. O resultado é que contratos de concessão vigentes coexistem com regras que o próprio regulador ainda está debatendo. Não há base legal consolidada que defina prazo de pagamento, procedimento de notificação, responsabilidade de frotas empresariais, isenção para moradores lindeiros ou protocolo de contestação pelo usuário. A locadora de veículos exemplifica de forma precisa essa lacuna. No free-flow, o pórtico registra a placa. Se o veículo pertence a uma locadora, o proprietário recebe a notificação - não o condutor que estava ao volante. A legislação vigente não prevê mecanismo de transferência automática de responsabilidade equivalente ao que existe para infrações convencionais do CTB. A Associação Brasileira das Locadoras de Automóveis (ABLA), presente na audiência desta terça, opera em um vácuo que penaliza empresas que não têm como identificar o condutor no momento da passagem - e que, por isso, absorvem multas que não lhes cabem. O impasse tem consequências diretas sobre o novo ciclo de concessões. O governo prevê mais de 13 licitações rodoviárias ao longo de 2026, incluindo as Rotas Gerais - com leilão marcado para 31 de março - e a Rota dos Sertões, prevista para maio. Todos os novos contratos contemplam o free-flow como sistema obrigatório desde o início da operação. Se a insegurança jurídica sobre as multas persistir - e há liminares ativas em pelo menos dois Tribunais Regionais Federais, inclusive no Paraná -, o risco regulatório se incorpora ao preço das futuras concessões: ou as concessionárias embutem desconto no lance para compensar receita incerta, ou demandam reequilíbrios contratuais ao longo da vida do projeto. Em qualquer cenário, o custo chega ao usuário. Para destravar o livre-fluxo, seria necessário: 1. A ANTT aprovar a resolução resultante da AP 10/2024 antes de qualquer nova expansão do sistema, com normas claras sobre notificação prévia obrigatória, prazo de pagamento, responsabilidade de frotas e locadoras, e critérios de isenção para moradores lindeiros. 2. O Ministério dos Transportes coordenar, com o SENATRAN e os Detrans estaduais, protocolo de integração das bases de dados de proprietários e condutores de veículos, com atualização em tempo real, como condição necessária à emissão de autuações válidas no sistema free-flow. 3. O Congresso Nacional substituir as propostas de suspensão genérica de multas - que criam precedente perigoso para a integridade dos contratos de infraestrutura - por lei federal que defina o regime jurídico do free-flow de forma definitiva, eliminando a ambiguidade que alimenta ações do MPF e liminares judiciais. 4. Os novos contratos de concessão incluírem cláusula escalonada de implantação do sistema, condicionando a vigência das autuações à certificação pela ANTT de que todos os requisitos normativos foram cumpridos - incluindo a integração de bases de dados e a comprovação de ampla campanha de comunicação ao usuário. A audiência desta terça é relevante. O debate que ela inaugura, porém, vai além da tecnologia do pedágio. O desafio não é escolher entre cancelas e pórticos - é construir o Estado regulatório capaz de garantir que a modernização seja juridicamente sustentável, contratualmente segura e transparente para todos os atores que dependem da confiança nos marcos de infraestrutura do país. Resolução Free Flow: https://www.gov.br/antt/pt-br/free-flow Ação civil pública nº 5008571-49.2025.4.03.6119: https://www.mpf.mp.br/o-mpf/unidades/pr-ro/noticias/mpf-recomenda-suspensao-de-multas-de-transito-por-nao-pagamento-do-pedagio-free-flow-na-br-364-em-rondonia/recomendaofreeflow-pdf-d18973b0 Senado votará suspensão de um ano para multas em pedágios sem cancela - https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2025/01/29/senado-votara-suspensao-de-um-ano-para-multas-em-pedagios-sem-cancela
Uma proposta de caminho regulatório para territórios sensíveis A revogação do Decreto 12.600/2025 não resolveu o impasse das hidrovias amazônicas - apenas expôs a ausência de um modelo institucional capaz de compatibilizar concessões de infraestrutura com direitos territoriais. O recuo do governo, ocorrido às vésperas da COP-30 após mobilização de povos indígenas do Baixo Tapajós, foi politicamente eficiente. Mas deixou em aberto a questão central: como estruturar concessões hidroviárias em rios que atravessam territórios sensíveis sem inviabilizar sua execução? A reação do Congresso indica que o problema foi corretamente identificado. Em março de 2026, o tema foi pautado simultaneamente na Câmara dos Deputados e no Senado, com audiências públicas voltadas à discussão da concessão das hidrovias do Arco Norte. O diagnóstico predominante é claro: a concessão não é inviável - mas tampouco pode ser estruturada nos moldes tradicionais de projetos lineares de transporte. Esse ponto é decisivo. O escoamento da produção do Centro-Oeste pelos portos do Arco Norte reduz custos logísticos e distâncias em relação aos corredores rodoviários tradicionais, ao mesmo tempo em que diversifica a matriz de transporte brasileira, historicamente concentrada no modal rodoviário. As hidrovias do Tapajós, Madeira e Tocantins, nesse contexto, não são projetos periféricos, mas elementos estruturantes de uma estratégia nacional de eficiência logística e inserção competitiva no comércio internacional. O debate, portanto, não é sobre a conveniência da concessão, mas sobre sua forma. E é nesse ponto que a experiência recente revela suas fragilidades. O principal vetor de conflito é a consulta prévia. A exigência - já incorporada ao ordenamento jurídico brasileiro e reiterada em políticas públicas recentes - não constitui um requisito meramente procedimental, mas um elemento central de viabilidade institucional. Em territórios como o Baixo Tapajós, onde vivem milhares de indígenas e comunidades ribeirinhas, intervenções associadas à navegação - como dragagem, sinalização e gestão do canal - impactam diretamente regimes ecológicos, práticas econômicas locais e modos de vida tradicionais. Ignorar essa dimensão não é apenas juridicamente questionável; é, sobretudo, economicamente ineficiente. Projetos estruturados sem mecanismos adequados de escuta e participação tendem a gerar litigiosidade recorrente, paralisações, revisões contratuais e aumento do custo de capital. O resultado é a conversão de risco social em risco regulatório - variável que compromete a atratividade do projeto e afasta investidores de longo prazo. O paradoxo do Decreto 12.600/2025 reside precisamente nesse ponto. Ao incluir as hidrovias no Programa Nacional de Desestatização antes da realização de qualquer processo estruturado de consulta, o governo inverteu a lógica do sequenciamento institucional. A reação social não foi um desvio inesperado, mas uma consequência previsível de um modelo decisório que priorizou o ato formal em detrimento da construção de legitimidade. A comparação com a modelagem da hidrovia do Rio Paraguai é instrutiva. Nesse caso, os estudos conduzidos pelo BNDES foram acompanhados de discussões públicas e abertura de diálogo sobre o desenho do projeto antes do avanço para etapas decisórias. A diferença entre os dois casos não está na natureza da infraestrutura, mas na ordem em que decisões e escuta foram organizadas. Para as hidrovias do Arco Norte, a superação do impasse exige ajustes claros na arquitetura regulatória. Em primeiro lugar, a consulta prévia deve ser incorporada ao próprio processo de modelagem da concessão, e não tratada como etapa paralela ou posterior. Isso implica integrar, desde os estudos iniciais, protocolos estruturados de escuta às comunidades afetadas, com metodologia definida, cronograma transparente e mecanismos de registro e validação compatíveis com as exigências normativas. Em segundo lugar, é necessário repensar os instrumentos contratuais. A participação social não pode se esgotar na fase pré-licitatória. Mecanismos de governança contínua - como comitês de acompanhamento com representação local, indicadores socioambientais vinculados à remuneração do concessionário e sistemas independentes de monitoramento - são instrumentos já utilizados em concessões complexas e podem ser adaptados ao contexto amazônico. Em terceiro lugar, é fundamental delimitar com precisão o escopo das concessões. Parte relevante da resistência social decorre da associação entre concessão e intervenções de alto impacto ambiental. Modelos que priorizem atividades como sinalização, balizamento e gestão do tráfego - sem necessariamente incluir obras estruturais intensivas - podem alterar significativamente o perfil de risco do projeto e ampliar sua viabilidade institucional. Há, ainda, um elemento adicional que não pode ser negligenciado: a previsibilidade regulatória. A ausência de diretrizes claras sobre como a consulta prévia será operacionalizada em projetos de infraestrutura gera assimetria de informação, tanto para comunidades quanto para investidores. A construção de parâmetros objetivos - inclusive por meio de normativos infralegais ou diretrizes de agências reguladoras - pode reduzir incertezas e conferir maior estabilidade ao processo decisório. A revogação do decreto foi um recuo tático, não uma solução. O Brasil precisa avançar na agenda hidroviária para reduzir custos logísticos, aumentar a eficiência de sua matriz de transportes e fortalecer sua inserção internacional. Mas precisa, sobretudo, demonstrar que é capaz de estruturar concessões em territórios sensíveis sem transformar conflito social em risco regulatório. O desafio não é escolher entre desenvolvimento e proteção, mas construir instituições capazes de compatibilizar ambos de forma estável, previsível e executável. Referências Câmara dos Deputados. Debate defende concessão de hidrovias na região Norte com controle social. https://www.camara.leg.br/noticias/1255882-debate-na-camara-defende-concessao-de-hidrovias-na-regiao-norte-mas-com-controle-social/ Organização Internacional do Trabalho. Convenção nº 169 sobre Povos Indígenas e Tribais. https://portal.antt.gov.br/en/conven%C3%A7cao-n-169-da-oit-povos-indigenas-e-tribais Brasil. Lei nº 9.491/1997 – Programa Nacional de Desestatização. https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9491.htm Brasil. Decreto nº 12.600/2025 Agência Brasil. Governo revoga decreto sobre concessão de hidrovias na Amazônia.
