Uma proposta de marco normativo para evitar que a tecnologia avance mais rápido que o direito
A audiência pública da Comissão de Viação e Transportes da Câmara dos Deputados desta terça-feira, 24 de março, reúne o Ministro dos Transportes, o Diretor-Geral da ANTT, representantes de concessionárias, dos Detrans, das locadoras de automóveis e até líderes de movimentos de moradores que pedem isenção de pedágio. A diversidade da lista de convidados não é fortuita - ela espelha a extensão de um problema que o Brasil criou ao expandir o sistema de livre passagem (free-flow) em rodovias federais antes de consolidar o arcabouço normativo que sustenta sua exigibilidade jurídica.
O free-flow elimina praças físicas e cancelas. Pórticos eletrônicos identificam TAGs e placas, cobram automaticamente e, na ausência de pagamento, emitem infração. O sistema opera na Via Dutra (BR-116), nas concessões do Litoral Paulista e em trechos do Paraná, entre outras rodovias federais. A modernização é real, e os ganhos de fluidez e segurança viária estão documentados. O problema não está na tecnologia.
O problema é que o Brasil implantou o free-flow sem ter aprovado a regulação que o torna juridicamente sólido.
Nos quase dois anos de operação, o sistema acumulou mais de 3,1 milhões de autuações por não pagamento, totalizando R$ 563 milhões em multas. Apenas 210 mil foram quitadas. Em setembro de 2025, o Ministério Público Federal ajuizou ação civil pública pedindo a proibição das multas, com o argumento de que o free-flow não configura juridicamente pedágio - modalidade tributária cuja evasão pode ser sancionada pelo Código de Trânsito Brasileiro (Lei nº 9.503/1997) - mas um serviço de mobilidade alternativo, o que tornaria ilegal a autuação. A ANTT rebateu com nota oficial reafirmando a obrigatoriedade do pagamento. O Senado votou, em janeiro de 2025, a
suspensão por um ano das multas. O cenário resultante é o pior possível para o setor: insegurança jurídica generalizada, inadimplência de facto e concessionárias sem garantia de receita.
A raiz do impasse está na ausência de um quadro normativo finalizado. A ANTT encerrou em janeiro de 2025 a Audiência Pública nº 10/2024, que propôs, entre outras obrigações, a disponibilização do valor a pagar em até duas horas após a passagem pelo pórtico e o envio de notificação obrigatória antes da emissão de multa. A resolução, contudo, não foi aprovada antes da expansão do sistema para novos trechos. O resultado é que contratos de concessão vigentes coexistem com regras que o próprio regulador ainda está debatendo. Não há base legal consolidada que defina prazo de pagamento, procedimento de notificação, responsabilidade de frotas empresariais, isenção para moradores lindeiros ou protocolo de contestação pelo usuário.
A locadora de veículos exemplifica de forma precisa essa lacuna. No free-flow, o pórtico registra a placa. Se o veículo pertence a uma locadora, o proprietário recebe a notificação - não o condutor que estava ao volante. A legislação vigente não prevê mecanismo de transferência automática de responsabilidade equivalente ao que existe para infrações convencionais do CTB. A Associação Brasileira das Locadoras de Automóveis (ABLA), presente na audiência desta terça, opera em um vácuo que penaliza empresas que não têm como identificar o condutor no momento da passagem - e que, por isso, absorvem multas que não lhes cabem.
O impasse tem consequências diretas sobre o novo ciclo de concessões. O governo prevê mais de 13 licitações rodoviárias ao longo de 2026, incluindo as Rotas Gerais - com leilão marcado para 31 de março - e a Rota dos Sertões, prevista para maio. Todos os novos contratos contemplam o free-flow como sistema obrigatório desde o início da operação. Se a insegurança jurídica sobre as multas persistir - e há liminares ativas em pelo menos dois Tribunais Regionais Federais, inclusive no Paraná -, o risco regulatório se incorpora ao preço das futuras concessões: ou as concessionárias embutem desconto no lance para compensar receita incerta, ou demandam reequilíbrios contratuais ao longo da vida do projeto. Em qualquer cenário, o custo chega ao usuário.
Para destravar o livre-fluxo, seria necessário:
1. A ANTT aprovar a resolução resultante da AP 10/2024 antes de qualquer nova expansão do sistema, com normas claras sobre notificação prévia obrigatória, prazo de pagamento, responsabilidade de frotas e locadoras, e critérios de isenção para moradores lindeiros.
2. O Ministério dos Transportes coordenar, com o SENATRAN e os Detrans estaduais, protocolo de integração das bases de dados de proprietários e condutores de veículos, com atualização em tempo real, como condição necessária à emissão de autuações válidas no sistema free-flow.
3. O Congresso Nacional substituir as propostas de suspensão genérica de multas - que criam precedente perigoso para a integridade dos contratos de infraestrutura - por lei federal que defina o regime jurídico do free-flow de forma definitiva, eliminando a ambiguidade que alimenta ações do MPF e liminares judiciais.
4. Os novos contratos de concessão incluírem cláusula escalonada de implantação do sistema, condicionando a vigência das autuações à certificação pela ANTT de que todos os requisitos normativos foram cumpridos - incluindo a integração de bases de dados e a comprovação de ampla campanha de comunicação ao usuário.
A audiência desta terça é relevante. O debate que ela inaugura, porém, vai além da tecnologia do pedágio. O desafio não é escolher entre cancelas e pórticos - é construir o Estado regulatório capaz de garantir que a modernização seja juridicamente sustentável, contratualmente segura e transparente para todos os atores que dependem da confiança nos marcos de infraestrutura do país.
Resolução Free Flow:
https://www.gov.br/antt/pt-br/free-flow
Ação civil pública nº 5008571-49.2025.4.03.6119:
https://www.mpf.mp.br/o-mpf/unidades/pr-ro/noticias/mpf-recomenda-suspensao-de-multas-de-transito-por-nao-pagamento-do-pedagio-free-flow-na-br-364-em-rondonia/recomendaofreeflow-pdf-d18973b0
Senado votará suspensão de um ano para multas em pedágios sem cancela -
https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2025/01/29/senado-votara-suspensao-de-um-ano-para-multas-em-pedagios-sem-cancela
