O debate sobre infraestrutura no Brasil revela um diagnóstico recorrente: a fragmentação institucional e regulatória entre modais impede que o sistema logístico funcione como rede integrada. Portos, aeroportos, ferrovias e rodovias foram historicamente planejados como estruturas isoladas, cada uma com seu próprio marco regulatório, sua lógica de financiamento e sua cultura decisória. O resultado é um ecossistema que sofre com descontinuidades, sobreposições, gargalos e custos elevados — problemas que não se explicam pela infraestrutura física em si, mas pela ausência de coordenação entre os atores que a governam. Essa fragmentação limita competitividade, aumenta incertezas e compromete a capacidade do país de responder às demandas econômicas de uma década que exigirá visão territorial integrada, segurança jurídica e planejamento multiescalar. O papel do investimento e o lugar dos modelos concessórios A superação desses desafios exige investimentos contínuos e de grande escala. Nesse contexto, o modelo brasileiro de concessões e parcerias com o setor privado tem desempenhado um papel central ao expandir capacidade instalada, diversificar fontes de financiamento e trazer disciplina técnica à execução dos projetos. Mas investir não basta. O ponto crucial é a coordenação entre investimentos, garantindo que cada obra — seja ferroviária, rodoviária, aeroportuária ou portuária — faça sentido dentro de uma lógica sistêmica. Uma ferrovia que não se conecta a um porto eficiente, um aeroporto sem acesso adequado ou uma rodovia que escoa para terminais saturados são exemplos de investimentos que perdem valor por falta de integração. Quando as decisões de investimento são planejadas de forma articulada, o modelo concessório se torna vetor de eficiência. Quando não são, a lógica setorial isolada se perpetua — e com ela, a fragmentação que estrangula o desempenho logístico nacional. Portos como plataformas que dependem da coordenação intermodal Os portos são nós vitais da economia brasileira, mas continuam vulneráveis a gargalos que não estão dentro de seus limites físicos. A competitividade portuária depende de acessos ferroviários consistentes, rodovias eficientes e governança integrada. Quando autoridades portuárias, estados, municípios e órgãos federais tomam decisões desconectadas, formam-se corredores logísticos incoerentes, que encarecem a operação e reduzem previsibilidade. Portos não são estruturas isoladas — são plataformas intermodais cuja eficiência só se realiza quando os demais modais se articulam de forma fluida ao seu redor. Aeroportos como nós estratégicos de articulação territorial A aviação civil é elemento estruturante da integração nacional, especialmente em um país continental como o Brasil. Aeroportos conectam interior e litoral, regiões remotas e polos econômicos. Mas sua efetividade depende de políticas urbanas coerentes, transporte terrestre conectado e acessos adequados. Sem integração modal, aeroportos tornam-se subutilizados ou pressionados por gargalos externos ao sistema aeronáutico. A aviação é, assim, um elo estratégico de uma rede, mas só cumpre plenamente esse papel quando inserida em planejamento territorial e logístico integrado. Ferrovias e rodovias como sustentação terrestre da lógica sistêmica A estrutura terrestre — rodovias e ferrovias — é a espinha dorsal da logística brasileira. Rodovias oferecem capilaridade; ferrovias, escala e previsibilidade. Operam melhor juntas, e ambas operam melhor quando conectadas a portos e aeroportos com racionalidade e coordenação. Quando planejadas isoladamente, criam redundâncias e gargalos; quando articuladas, formam corredores que reduzem custos, ampliam produtividade e dinamizam cadeias econômicas inteiras. Conclusão: coordenação institucional como fundamento da infraestrutura integrada Os desafios observados em portos, aeroportos, ferrovias e rodovias não são específicos de cada modal: são expressões setoriais de um problema transversal — a ausência de coordenação institucional. Enquanto decisões forem tomadas de forma dispersa, modais continuarão funcionando como ilhas, e não como rede. A próxima década exigirá do Brasil capacidade de alinhar planejamento, regulação e investimentos em uma lógica sistêmica. A integração não é uma ambição abstrata: é condição para competitividade, eficiência logística e inserção estratégica nas cadeias globais. Superar a fragmentação não é tarefa apenas técnica — é sobretudo institucional. E, por isso mesmo, é inadiável .
No dia 19 de novembro, em São Paulo, foi inaugurado o Observatório NORA – Núcleo de Observação de Regiões Estratégicas & Ativos de Infraestrutura, iniciativa dedicada a produzir inteligência regulatória e institucional para o setor de infraestrutura no Brasil. O evento, que reuniu Parlamentares e dirigentes de órgãos centrais do Executivo, expôs um desafio estrutural que atravessa décadas: a dificuldade de coordenar políticas públicas setoriais em um ambiente fragmentado, assimétrico e vulnerável a ciclos políticos. A infraestrutura brasileira se desenvolveu sob marcos normativos distintos — portos, rodovias, ferrovias, aviação civil, telecomunicações — cada qual com sua própria lógica institucional. Embora essa diversidade tenha permitido especialização regulatória, ela também consolidou ilhas decisórias, frequentemente desalinhadas entre si. Em setores que dependem de interdependência funcional, essa fragmentação gera ineficiências, eleva custos de transação e reduz previsibilidade para investimentos de longo prazo. O painel de inauguração do NORA expôs esse diagnóstico com clareza. O Deputado Flávio Nogueira (PT/PI) destacou que portos não podem ser tratados como unidades isoladas: sua competitividade depende de integração com ferrovias, rodovias e hidrovias. Segundo ele, a governança logística do país ainda não acompanha a complexidade das cadeias globais, e a ausência de coordenação limita ganhos de escala e eficiência. O Deputado João Carlos Bacelar (PL/BA) reforçou que os desafios da mobilidade terrestre — concessões rodoviárias, transporte urbano, ligações regionais — tampouco podem ser enfrentados por estruturas institucionais que operam de maneira independente. Conflitos federativos, sobreposição de competências e incertezas regulatórias resultam em planejamento fragmentado e contratos vulneráveis à judicialização. A Diretora de Programa do PPI, Patrícia Póvoa Gravina, apresentou uma perspectiva mais construtiva ao demonstrar que, mesmo em um ambiente institucional heterogêneo, existem práticas replicáveis de coordenação. O PPI consolidou metodologias de estruturação que impõem disciplina técnica, transparência e previsibilidade — funcionando como um padrão transversal que pode elevar a qualidade dos projetos de infraestrutura em diferentes setores. Por sua vez, Clarissa Costa de Barros, Diretora de Outorga, Patrimônio e Políticas Regulatórias – Aviação Civil · Ministério de Portos e Aeroportos, destacou o papel sistêmico da aviação civil na integração territorial. Sua fala evidenciou que aeroportos funcionam como nós de articulação do território nacional e, portanto, dependem de estabilidade regulatória, segurança jurídica e alinhamento entre União, estados e municípios. Sem esse ambiente coordenado, projetos estratégicos para expansão da aviação regional e integração com modais terrestres tornam-se inviáveis. As intervenções convergem para uma constatação unificadora: o Brasil não carece apenas de recursos financeiros, mas de arranjos institucionais capazes de promover interoperabilidade entre planejamento, regulação e execução. A fragmentação decisória — setorial, federativa e procedimental — continua sendo um dos principais entraves à competitividade e à eficiência logística do país. É nesse contexto que se insere o Observatório NORA. Nossa missão é produzir análises estratégicas, monitorar políticas públicas, acompanhar marcos regulatórios e oferecer inteligência institucional para decisões que exigem visão sistêmica. Infraestrutura integrada não é um slogan: é uma condição estrutural para que o Brasil atravesse a próxima década, marcada por transições energéticas, digitalização acelerada e reconfiguração das cadeias globais de suprimentos. A inauguração do NORA marcou o início de um espaço contínuo de diálogo técnico e político. O evento de São Paulo demonstrou que coordenação institucional não é apenas um ideal normativo, mas uma necessidade concreta para que o país avance em maturidade regulatória, segurança jurídica e capacidade de execução. O Brasil precisa de mais integração — e de instituições capazes de promover essa integração de forma consistente, estável e inteligente.
A aprovação de um projeto de decreto legislativo (PDL) no Congresso Nacional é, por si só, um evento de grande relevância política e jurídica. No entanto, quando esse instrumento é utilizado para sustar um ato administrativo que afeta diretamente o setor de infraestrutura e o mercado de capitais, a discussão ganha contornos de urgência e centralidade para o desenvolvimento econômico do país. É exatamente este o cenário do PDL 203/2025, de autoria do Senador Zequinha Marinho (PODEMOS/PA), que busca anular o artigo 4º da Portaria nº 689, de 2024, do Ministério dos Transportes. A proposição do Senador coloca em evidência a velha, mas sempre atual, tensão entre os poderes da República. De um lado, o Poder Executivo, que, por meio de seus órgãos técnicos, como o Ministério dos Transportes, busca detalhar e aplicar a legislação em seu campo de atuação. De outro, o Poder Legislativo, que se encarrega de fiscalizar e, se necessário, revogar atos que considera extralegais ou que extrapolam a função regulamentar. O mérito da controvérsia reside no fato de que o artigo em questão afeta diretamente os critérios para que projetos de infraestrutura de transporte rodoviário e ferroviário possam se enquadrar para a emissão de títulos de dívida, as chamadas debêntures incentivadas e de infraestrutura. O Cerne da Controvérsia: Inovação Normativa e a Violação da Legalidade A Lei nº 14.273/2021, que modernizou o marco legal das ferrovias no Brasil, instituiu o regime de autorização e, ao mesmo tempo, foi a norma-mãe para o uso de debêntures incentivadas em projetos de transporte. Seu objetivo era claro: facilitar e impulsionar o investimento privado em um setor que demanda volumes colossais de capital. A lei delegou a função de regulamentar ao Poder Executivo, ou seja, de estabelecer os procedimentos operacionais e os requisitos técnicos para que os projetos pudessem se beneficiar dos incentivos fiscais atrelados a essas debêntures. No entanto, a justificativa do PDL 203/2025 aponta para um desvio de rota na Portaria nº 689/2024. O Senador Zequinha Marinho argumenta que o artigo 4º da portaria não se limitou a detalhar as regras da lei, mas inovou, ao criar restrições e condicionantes adicionais que não estavam previstas no texto original da Lei nº 14.273. Para o autor da proposta, isso configura um vício de ilegalidade por inovação normativa, uma das mais graves formas de extrapolação do poder regulamentar. A tese de que a portaria abarca uma obrigação vai de encontro ao princípio da legalidade, art. 5º, II, da Constituição Federal, que é a pedra angular do Estado de Direito. De acordo com esse princípio, a Administração Pública só pode fazer o que a lei expressamente autoriza. Quando uma norma infralegal, como uma portaria, cria uma exigência que não encontra respaldo em uma lei, esta estaria usurpando a competência do Poder Legislativo, que é o único detentor da prerrogativa de criar obrigações para os cidadãos e para as empresas. A manutenção de tal exigência poderia, no limite, ser interpretada como uma afronta à separação dos poderes, já que o Executivo estaria legislando sobre um tema que a Constituição reserva ao Legislativo. Os Riscos para o Setor de Infraestrutura e o Investimento Privado A discussão, contudo, não é meramente formal ou teórica. As implicações práticas da manutenção do artigo 4º da portaria podem ser profundas e negativas para o setor de infraestrutura. A principal delas é a insegurança jurídica. Investidores e empreendedores, nacionais e estrangeiros, precisam de previsibilidade regulatória para decidir onde alocar seus recursos. Um marco regulatório instável, em que as regras do jogo podem ser alteradas por atos administrativos infralegais, é um forte desincentivo ao investimento. Se uma portaria pode adicionar requisitos não previstos em lei, a segurança dos investimentos de longo prazo em projetos de infraestrutura é comprometida. Além disso, a portaria, ao criar exigências adicionais, pode burocratizar o processo de enquadramento de projetos e, consequentemente, engessar o fluxo de capital privado para empreendimentos essenciais. O objetivo das debêntures incentivadas é justamente desonerar e tornar mais atrativa a captação de recursos privados. Ao adicionar novas barreiras, a portaria poderia minar o próprio propósito da legislação que busca regulamentar. Isso seria um contrassenso para um país que enfrenta um gigantesco déficit de infraestrutura e depende urgentemente do capital privado para modernizar e ampliar sua malha viária e ferroviária. O Papel do Congresso e a Defesa da Hierarquia das Normas O PDL 203/2025 é, portanto, um importante lembrete do papel constitucional do Poder Legislativo. O decreto legislativo, previsto no artigo 49, V, da Constituição Federal, é o instrumento adequado para o Congresso Nacional sustar atos do Poder Executivo que extrapolem sua competência regulamentar. Sua finalidade é, justamente, restabelecer a hierarquia das normas e garantir que a lei, fruto de um amplo debate democrático, prevaleça sobre atos administrativos. A aprovação do projeto, se ocorrer, enviará uma mensagem clara ao mercado e à Administração Pública: a política de transportes e de infraestrutura do Brasil deve ser construída com base na clareza e na estabilidade da lei, não em normas infralegais que inovam e criam obstáculos. O futuro do projeto de lei no Senado e, posteriormente, na Câmara dos Deputados, será um termômetro da capacidade do Poder Legislativo de exercer sua função fiscalizadora e de garantir que o arcabouço jurídico para o investimento em infraestrutura permaneça seguro e previsível.
Contexto e motivação O PL 420/2025 foi apresentado pelo Deputado Federal Pedro Lucas Fernandes (UNIÃO/MA) em 12 de fevereiro de 2025. A proposição reflete a crescente urgência de dotar as infraestruturas brasileiras de maior resistência a eventos climáticos extremos e menor impacto ambiental, em linha com compromissos assumidos pelo país no Acordo de Paris e na Agenda 2030 Segundo a justificativa do projeto, desastres naturais entre 2013 e 2023 causaram prejuízos superiores a R$ 400 bilhões, com mais de 59 mil decretos de emergência, descaracterização de políticas públicas e milhares de vidas impactadas. O texto sustenta que o setor de infraestrutura, duplicando seu papel econômico e social, é simultaneamente vulnerável e gerador de emissões de GEE, o que torna imperiosa sua transformação. Estrutura e escopo do programa O PL institui o Programa Nacional de Infraestruturas Sustentáveis e Resilientes (PNISR) e o institui um sistema voluntário de certificação, que concede o Selo de Sustentabilidade e Resiliência da Infraestrutura aos empreendimentos que atendam a critérios rígidos (tais como redução de emissões, uso de materiais de baixo impacto, reaproveitamento de água e gestão de resíduos) Define conceitos fundamentais — infraestrutura crítica, resiliente e sustentável — orientados para garantir funcionamento contínuo diante de eventos extremos e adoção de inovações para diminuição de emissões. As diretrizes centrais incluem, em seu escopo principal, a mitigação do impacto ambiental ao longo do ciclo de vida, a avaliação contínua da vulnerabilidade a eventos climáticos extremos, o fomento à adaptação de infraestruturas e o mapeamento de infraestruturas críticas para priorização de ações A certificação deverá ser conduzida por terceira parte, com base em normas da ABNT ou de entidade credenciada pelo Conmetro, garantindo legitimidade técnica ao processo. Além do reconhecimento reputacional, os empreendimentos certificados passam a ter acesso preferencial a recursos do Fundo Nacional sobre Mudança do Clima (FNMC), mecanismo que conecta a política climática ao financiamento de projetos de infraestrutura. Tramitação legislativa e articulação política O PL foi distribuído às comissões de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, Desenvolvimento Urbano, Finanças e Tributação, e Constituição e Justiça e de Cidadania, com tramitação ordinária sob regime conclusivo. O relator, Deputado Nilto Tatto (PT/SP), apresentou parecer favorável com substitutivo em 27 de junho de 2025. Não houve emendas apresentadas ao projeto nem ao substitutivo durante os períodos permitidos. Em agosto, o PL foi retirado de pauta por acordo, e em 2 de setembro de 2025 foi devolvido ao relator a pedido da Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável. Análise crítica e possíveis impactos Do ponto de vista analítico, o PL 420/2025 tem potencial de se tornar um marco estratégico para a agenda de sustentabilidade no Brasil. O selo voluntário pode induzir boas práticas, associando a imagem institucional de empreendimentos ao cumprimento de padrões técnicos e ambientais, ao mesmo tempo em que o acesso a recursos do FNMC pode acelerar investimentos verdes. Além disso, a previsão de normas técnicas consolidadas confere robustez ao modelo. Contudo, há desafios a enfrentar, visto que a operacionalização da certificação ainda carece de clareza quanto a custos e prazos, o que pode dificultar a adesão de pequenos e médios empreendimentos, a voluntariedade do selo pode reduzir seu alcance efetivo, limitando-o a empresas já comprometidas com práticas sustentáveis. Ademais, disparidades regionais na capacidade técnica e institucional podem ampliar desigualdades, concentrando os benefícios em estados mais estruturados. Por fim, a dependência do FNMC como fonte de incentivo coloca o programa sob risco de contingenciamento orçamentário em períodos de restrição fiscal. Conclusão Apesar dos entraves, a proposta sinaliza uma tentativa de aproximar a política de infraestrutura da política climática, alinhando o país a compromissos internacionais e reforçando sua posição nas negociações globais, sobretudo às vésperas da COP 30, que será sediada no Brasil. O sucesso do PL dependerá da qualidade da regulamentação e da governança a ser estabelecida, além da efetiva destinação de recursos para que o selo e o programa nacional não se tornem instrumentos meramente simbólicos. Se bem implementado, o PL 420/2025 poderá inaugurar uma nova lógica de desenvolvimento de infraestruturas no país, pautada pela resiliência e pela sustentabilidade.
O debate sobre infraestrutura no Brasil revela um diagnóstico recorrente: a fragmentação institucional e regulatória entre modais impede que o sistema logístico funcione como rede integrada. Portos, aeroportos, ferrovias e rodovias foram historicamente planejados como estruturas isoladas, cada uma com seu próprio marco regulatório, sua lógica de financiamento e sua cultura decisória. O resultado é um ecossistema que sofre com descontinuidades, sobreposições, gargalos e custos elevados — problemas que não se explicam pela infraestrutura física em si, mas pela ausência de coordenação entre os atores que a governam. Essa fragmentação limita competitividade, aumenta incertezas e compromete a capacidade do país de responder às demandas econômicas de uma década que exigirá visão territorial integrada, segurança jurídica e planejamento multiescalar. O papel do investimento e o lugar dos modelos concessórios A superação desses desafios exige investimentos contínuos e de grande escala. Nesse contexto, o modelo brasileiro de concessões e parcerias com o setor privado tem desempenhado um papel central ao expandir capacidade instalada, diversificar fontes de financiamento e trazer disciplina técnica à execução dos projetos. Mas investir não basta. O ponto crucial é a coordenação entre investimentos, garantindo que cada obra — seja ferroviária, rodoviária, aeroportuária ou portuária — faça sentido dentro de uma lógica sistêmica. Uma ferrovia que não se conecta a um porto eficiente, um aeroporto sem acesso adequado ou uma rodovia que escoa para terminais saturados são exemplos de investimentos que perdem valor por falta de integração. Quando as decisões de investimento são planejadas de forma articulada, o modelo concessório se torna vetor de eficiência. Quando não são, a lógica setorial isolada se perpetua — e com ela, a fragmentação que estrangula o desempenho logístico nacional. Portos como plataformas que dependem da coordenação intermodal Os portos são nós vitais da economia brasileira, mas continuam vulneráveis a gargalos que não estão dentro de seus limites físicos. A competitividade portuária depende de acessos ferroviários consistentes, rodovias eficientes e governança integrada. Quando autoridades portuárias, estados, municípios e órgãos federais tomam decisões desconectadas, formam-se corredores logísticos incoerentes, que encarecem a operação e reduzem previsibilidade. Portos não são estruturas isoladas — são plataformas intermodais cuja eficiência só se realiza quando os demais modais se articulam de forma fluida ao seu redor. Aeroportos como nós estratégicos de articulação territorial A aviação civil é elemento estruturante da integração nacional, especialmente em um país continental como o Brasil. Aeroportos conectam interior e litoral, regiões remotas e polos econômicos. Mas sua efetividade depende de políticas urbanas coerentes, transporte terrestre conectado e acessos adequados. Sem integração modal, aeroportos tornam-se subutilizados ou pressionados por gargalos externos ao sistema aeronáutico. A aviação é, assim, um elo estratégico de uma rede, mas só cumpre plenamente esse papel quando inserida em planejamento territorial e logístico integrado. Ferrovias e rodovias como sustentação terrestre da lógica sistêmica A estrutura terrestre — rodovias e ferrovias — é a espinha dorsal da logística brasileira. Rodovias oferecem capilaridade; ferrovias, escala e previsibilidade. Operam melhor juntas, e ambas operam melhor quando conectadas a portos e aeroportos com racionalidade e coordenação. Quando planejadas isoladamente, criam redundâncias e gargalos; quando articuladas, formam corredores que reduzem custos, ampliam produtividade e dinamizam cadeias econômicas inteiras. Conclusão: coordenação institucional como fundamento da infraestrutura integrada Os desafios observados em portos, aeroportos, ferrovias e rodovias não são específicos de cada modal: são expressões setoriais de um problema transversal — a ausência de coordenação institucional. Enquanto decisões forem tomadas de forma dispersa, modais continuarão funcionando como ilhas, e não como rede. A próxima década exigirá do Brasil capacidade de alinhar planejamento, regulação e investimentos em uma lógica sistêmica. A integração não é uma ambição abstrata: é condição para competitividade, eficiência logística e inserção estratégica nas cadeias globais. Superar a fragmentação não é tarefa apenas técnica — é sobretudo institucional. E, por isso mesmo, é inadiável .
No dia 19 de novembro, em São Paulo, foi inaugurado o Observatório NORA – Núcleo de Observação de Regiões Estratégicas & Ativos de Infraestrutura, iniciativa dedicada a produzir inteligência regulatória e institucional para o setor de infraestrutura no Brasil. O evento, que reuniu Parlamentares e dirigentes de órgãos centrais do Executivo, expôs um desafio estrutural que atravessa décadas: a dificuldade de coordenar políticas públicas setoriais em um ambiente fragmentado, assimétrico e vulnerável a ciclos políticos. A infraestrutura brasileira se desenvolveu sob marcos normativos distintos — portos, rodovias, ferrovias, aviação civil, telecomunicações — cada qual com sua própria lógica institucional. Embora essa diversidade tenha permitido especialização regulatória, ela também consolidou ilhas decisórias, frequentemente desalinhadas entre si. Em setores que dependem de interdependência funcional, essa fragmentação gera ineficiências, eleva custos de transação e reduz previsibilidade para investimentos de longo prazo. O painel de inauguração do NORA expôs esse diagnóstico com clareza. O Deputado Flávio Nogueira (PT/PI) destacou que portos não podem ser tratados como unidades isoladas: sua competitividade depende de integração com ferrovias, rodovias e hidrovias. Segundo ele, a governança logística do país ainda não acompanha a complexidade das cadeias globais, e a ausência de coordenação limita ganhos de escala e eficiência. O Deputado João Carlos Bacelar (PL/BA) reforçou que os desafios da mobilidade terrestre — concessões rodoviárias, transporte urbano, ligações regionais — tampouco podem ser enfrentados por estruturas institucionais que operam de maneira independente. Conflitos federativos, sobreposição de competências e incertezas regulatórias resultam em planejamento fragmentado e contratos vulneráveis à judicialização. A Diretora de Programa do PPI, Patrícia Póvoa Gravina, apresentou uma perspectiva mais construtiva ao demonstrar que, mesmo em um ambiente institucional heterogêneo, existem práticas replicáveis de coordenação. O PPI consolidou metodologias de estruturação que impõem disciplina técnica, transparência e previsibilidade — funcionando como um padrão transversal que pode elevar a qualidade dos projetos de infraestrutura em diferentes setores. Por sua vez, Clarissa Costa de Barros, Diretora de Outorga, Patrimônio e Políticas Regulatórias – Aviação Civil · Ministério de Portos e Aeroportos, destacou o papel sistêmico da aviação civil na integração territorial. Sua fala evidenciou que aeroportos funcionam como nós de articulação do território nacional e, portanto, dependem de estabilidade regulatória, segurança jurídica e alinhamento entre União, estados e municípios. Sem esse ambiente coordenado, projetos estratégicos para expansão da aviação regional e integração com modais terrestres tornam-se inviáveis. As intervenções convergem para uma constatação unificadora: o Brasil não carece apenas de recursos financeiros, mas de arranjos institucionais capazes de promover interoperabilidade entre planejamento, regulação e execução. A fragmentação decisória — setorial, federativa e procedimental — continua sendo um dos principais entraves à competitividade e à eficiência logística do país. É nesse contexto que se insere o Observatório NORA. Nossa missão é produzir análises estratégicas, monitorar políticas públicas, acompanhar marcos regulatórios e oferecer inteligência institucional para decisões que exigem visão sistêmica. Infraestrutura integrada não é um slogan: é uma condição estrutural para que o Brasil atravesse a próxima década, marcada por transições energéticas, digitalização acelerada e reconfiguração das cadeias globais de suprimentos. A inauguração do NORA marcou o início de um espaço contínuo de diálogo técnico e político. O evento de São Paulo demonstrou que coordenação institucional não é apenas um ideal normativo, mas uma necessidade concreta para que o país avance em maturidade regulatória, segurança jurídica e capacidade de execução. O Brasil precisa de mais integração — e de instituições capazes de promover essa integração de forma consistente, estável e inteligente.
A aprovação de um projeto de decreto legislativo (PDL) no Congresso Nacional é, por si só, um evento de grande relevância política e jurídica. No entanto, quando esse instrumento é utilizado para sustar um ato administrativo que afeta diretamente o setor de infraestrutura e o mercado de capitais, a discussão ganha contornos de urgência e centralidade para o desenvolvimento econômico do país. É exatamente este o cenário do PDL 203/2025, de autoria do Senador Zequinha Marinho (PODEMOS/PA), que busca anular o artigo 4º da Portaria nº 689, de 2024, do Ministério dos Transportes. A proposição do Senador coloca em evidência a velha, mas sempre atual, tensão entre os poderes da República. De um lado, o Poder Executivo, que, por meio de seus órgãos técnicos, como o Ministério dos Transportes, busca detalhar e aplicar a legislação em seu campo de atuação. De outro, o Poder Legislativo, que se encarrega de fiscalizar e, se necessário, revogar atos que considera extralegais ou que extrapolam a função regulamentar. O mérito da controvérsia reside no fato de que o artigo em questão afeta diretamente os critérios para que projetos de infraestrutura de transporte rodoviário e ferroviário possam se enquadrar para a emissão de títulos de dívida, as chamadas debêntures incentivadas e de infraestrutura. O Cerne da Controvérsia: Inovação Normativa e a Violação da Legalidade A Lei nº 14.273/2021, que modernizou o marco legal das ferrovias no Brasil, instituiu o regime de autorização e, ao mesmo tempo, foi a norma-mãe para o uso de debêntures incentivadas em projetos de transporte. Seu objetivo era claro: facilitar e impulsionar o investimento privado em um setor que demanda volumes colossais de capital. A lei delegou a função de regulamentar ao Poder Executivo, ou seja, de estabelecer os procedimentos operacionais e os requisitos técnicos para que os projetos pudessem se beneficiar dos incentivos fiscais atrelados a essas debêntures. No entanto, a justificativa do PDL 203/2025 aponta para um desvio de rota na Portaria nº 689/2024. O Senador Zequinha Marinho argumenta que o artigo 4º da portaria não se limitou a detalhar as regras da lei, mas inovou, ao criar restrições e condicionantes adicionais que não estavam previstas no texto original da Lei nº 14.273. Para o autor da proposta, isso configura um vício de ilegalidade por inovação normativa, uma das mais graves formas de extrapolação do poder regulamentar. A tese de que a portaria abarca uma obrigação vai de encontro ao princípio da legalidade, art. 5º, II, da Constituição Federal, que é a pedra angular do Estado de Direito. De acordo com esse princípio, a Administração Pública só pode fazer o que a lei expressamente autoriza. Quando uma norma infralegal, como uma portaria, cria uma exigência que não encontra respaldo em uma lei, esta estaria usurpando a competência do Poder Legislativo, que é o único detentor da prerrogativa de criar obrigações para os cidadãos e para as empresas. A manutenção de tal exigência poderia, no limite, ser interpretada como uma afronta à separação dos poderes, já que o Executivo estaria legislando sobre um tema que a Constituição reserva ao Legislativo. Os Riscos para o Setor de Infraestrutura e o Investimento Privado A discussão, contudo, não é meramente formal ou teórica. As implicações práticas da manutenção do artigo 4º da portaria podem ser profundas e negativas para o setor de infraestrutura. A principal delas é a insegurança jurídica. Investidores e empreendedores, nacionais e estrangeiros, precisam de previsibilidade regulatória para decidir onde alocar seus recursos. Um marco regulatório instável, em que as regras do jogo podem ser alteradas por atos administrativos infralegais, é um forte desincentivo ao investimento. Se uma portaria pode adicionar requisitos não previstos em lei, a segurança dos investimentos de longo prazo em projetos de infraestrutura é comprometida. Além disso, a portaria, ao criar exigências adicionais, pode burocratizar o processo de enquadramento de projetos e, consequentemente, engessar o fluxo de capital privado para empreendimentos essenciais. O objetivo das debêntures incentivadas é justamente desonerar e tornar mais atrativa a captação de recursos privados. Ao adicionar novas barreiras, a portaria poderia minar o próprio propósito da legislação que busca regulamentar. Isso seria um contrassenso para um país que enfrenta um gigantesco déficit de infraestrutura e depende urgentemente do capital privado para modernizar e ampliar sua malha viária e ferroviária. O Papel do Congresso e a Defesa da Hierarquia das Normas O PDL 203/2025 é, portanto, um importante lembrete do papel constitucional do Poder Legislativo. O decreto legislativo, previsto no artigo 49, V, da Constituição Federal, é o instrumento adequado para o Congresso Nacional sustar atos do Poder Executivo que extrapolem sua competência regulamentar. Sua finalidade é, justamente, restabelecer a hierarquia das normas e garantir que a lei, fruto de um amplo debate democrático, prevaleça sobre atos administrativos. A aprovação do projeto, se ocorrer, enviará uma mensagem clara ao mercado e à Administração Pública: a política de transportes e de infraestrutura do Brasil deve ser construída com base na clareza e na estabilidade da lei, não em normas infralegais que inovam e criam obstáculos. O futuro do projeto de lei no Senado e, posteriormente, na Câmara dos Deputados, será um termômetro da capacidade do Poder Legislativo de exercer sua função fiscalizadora e de garantir que o arcabouço jurídico para o investimento em infraestrutura permaneça seguro e previsível.
Contexto e motivação O PL 420/2025 foi apresentado pelo Deputado Federal Pedro Lucas Fernandes (UNIÃO/MA) em 12 de fevereiro de 2025. A proposição reflete a crescente urgência de dotar as infraestruturas brasileiras de maior resistência a eventos climáticos extremos e menor impacto ambiental, em linha com compromissos assumidos pelo país no Acordo de Paris e na Agenda 2030 Segundo a justificativa do projeto, desastres naturais entre 2013 e 2023 causaram prejuízos superiores a R$ 400 bilhões, com mais de 59 mil decretos de emergência, descaracterização de políticas públicas e milhares de vidas impactadas. O texto sustenta que o setor de infraestrutura, duplicando seu papel econômico e social, é simultaneamente vulnerável e gerador de emissões de GEE, o que torna imperiosa sua transformação. Estrutura e escopo do programa O PL institui o Programa Nacional de Infraestruturas Sustentáveis e Resilientes (PNISR) e o institui um sistema voluntário de certificação, que concede o Selo de Sustentabilidade e Resiliência da Infraestrutura aos empreendimentos que atendam a critérios rígidos (tais como redução de emissões, uso de materiais de baixo impacto, reaproveitamento de água e gestão de resíduos) Define conceitos fundamentais — infraestrutura crítica, resiliente e sustentável — orientados para garantir funcionamento contínuo diante de eventos extremos e adoção de inovações para diminuição de emissões. As diretrizes centrais incluem, em seu escopo principal, a mitigação do impacto ambiental ao longo do ciclo de vida, a avaliação contínua da vulnerabilidade a eventos climáticos extremos, o fomento à adaptação de infraestruturas e o mapeamento de infraestruturas críticas para priorização de ações A certificação deverá ser conduzida por terceira parte, com base em normas da ABNT ou de entidade credenciada pelo Conmetro, garantindo legitimidade técnica ao processo. Além do reconhecimento reputacional, os empreendimentos certificados passam a ter acesso preferencial a recursos do Fundo Nacional sobre Mudança do Clima (FNMC), mecanismo que conecta a política climática ao financiamento de projetos de infraestrutura. Tramitação legislativa e articulação política O PL foi distribuído às comissões de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, Desenvolvimento Urbano, Finanças e Tributação, e Constituição e Justiça e de Cidadania, com tramitação ordinária sob regime conclusivo. O relator, Deputado Nilto Tatto (PT/SP), apresentou parecer favorável com substitutivo em 27 de junho de 2025. Não houve emendas apresentadas ao projeto nem ao substitutivo durante os períodos permitidos. Em agosto, o PL foi retirado de pauta por acordo, e em 2 de setembro de 2025 foi devolvido ao relator a pedido da Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável. Análise crítica e possíveis impactos Do ponto de vista analítico, o PL 420/2025 tem potencial de se tornar um marco estratégico para a agenda de sustentabilidade no Brasil. O selo voluntário pode induzir boas práticas, associando a imagem institucional de empreendimentos ao cumprimento de padrões técnicos e ambientais, ao mesmo tempo em que o acesso a recursos do FNMC pode acelerar investimentos verdes. Além disso, a previsão de normas técnicas consolidadas confere robustez ao modelo. Contudo, há desafios a enfrentar, visto que a operacionalização da certificação ainda carece de clareza quanto a custos e prazos, o que pode dificultar a adesão de pequenos e médios empreendimentos, a voluntariedade do selo pode reduzir seu alcance efetivo, limitando-o a empresas já comprometidas com práticas sustentáveis. Ademais, disparidades regionais na capacidade técnica e institucional podem ampliar desigualdades, concentrando os benefícios em estados mais estruturados. Por fim, a dependência do FNMC como fonte de incentivo coloca o programa sob risco de contingenciamento orçamentário em períodos de restrição fiscal. Conclusão Apesar dos entraves, a proposta sinaliza uma tentativa de aproximar a política de infraestrutura da política climática, alinhando o país a compromissos internacionais e reforçando sua posição nas negociações globais, sobretudo às vésperas da COP 30, que será sediada no Brasil. O sucesso do PL dependerá da qualidade da regulamentação e da governança a ser estabelecida, além da efetiva destinação de recursos para que o selo e o programa nacional não se tornem instrumentos meramente simbólicos. Se bem implementado, o PL 420/2025 poderá inaugurar uma nova lógica de desenvolvimento de infraestruturas no país, pautada pela resiliência e pela sustentabilidade.
Os eventos climáticos extremos vêm impondo um novo padrão de riscos às cidades brasileiras. Chuvas torrenciais, secas prolongadas, ondas de calor e elevação do nível do mar já impactam diretamente a infraestrutura urbana, expondo a fragilidade de sistemas de drenagem, saneamento, mobilidade e habitação. A crise climática deixou de ser um problema futuro para se tornar um elemento central do planejamento urbano contemporâneo. Marco normativo e a lacuna de implementação A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (Lei nº 12.608/2012) prevê instrumentos de prevenção e mitigação de desastres. No entanto, sua implementação é marcada por falhas estruturais: insuficiência de recursos, baixa integração federativa e ausência de indicadores que permitam avaliar a efetividade das ações. O resultado é que municípios permanecem em grande parte reativos a tragédias climáticas, respondendo a desastres depois que eles ocorrem, em vez de adotar estratégias preventivas. No campo regulatório, a aprovação do novo marco legal do saneamento básico (Lei nº 14.026/2020) abriu espaço para que contratos de concessão incluam cláusulas relacionadas à adaptação climática. Em tese, isso permitiria vincular investimentos em saneamento a medidas de resiliência, como sistemas de drenagem mais robustos ou reaproveitamento de águas pluviais. Contudo, tais cláusulas ainda não se tornaram prática recorrente em editais e contratos. O custo da ausência de resiliência A falta de integração da resiliência climática no planejamento urbano gera impactos financeiros expressivos. Obras públicas de alto custo, mas sem adaptação às novas realidades climáticas, tendem a ter vida útil reduzida, exigindo reparos e reconstruções recorrentes. Segundo o Banco Mundial, cada dólar investido em infraestrutura resiliente pode evitar até seis dólares em prejuízos futuros com desastres naturais. No Brasil, o histórico recente comprova esse descompasso. Tragédias como as enchentes em Petrópolis (RJ), Recife (PE) e Belo Horizonte (MG) revelam que as cidades permanecem vulneráveis, em grande parte porque projetos de infraestrutura urbana não incorporaram critérios mínimos de resiliência e adaptação climática. Experiências internacionais e a agenda urbana brasileira Internacionalmente, alguns exemplos podem servir de referência. Rotterdam, na Holanda, tornou-se símbolo de infraestrutura resiliente ao adotar parques alagáveis, canais multifuncionais e telhados verdes como parte da sua política de enfrentamento às enchentes. Cingapura também avançou na integração de soluções baseadas na natureza para controlar inundações e reduzir a temperatura urbana. No Brasil, experiências pontuais existem, como projetos de revitalização urbana com infraestrutura verde em Curitiba e Recife, mas permanecem isoladas e sem escala nacional. A ausência de integração entre políticas urbanas, ambientais, de saneamento e de defesa civil compromete a consistência dos resultados. Financiamento e o papel da regulação Um dos grandes entraves para a adaptação climática é a falta de mecanismos de financiamento estáveis. As Parcerias Público-Privadas (PPPs) e concessões de saneamento poderiam incluir indicadores climáticos como condicionantes de remuneração, estimulando investimentos em soluções resilientes. Da mesma forma, instrumentos financeiros como green bonds ou fundos climáticos internacionais podem ser mobilizados, desde que haja segurança jurídica e métricas confiáveis de impacto. Nesse sentido, há espaço para que órgãos reguladores como a ANA (Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico) e o TCU (Tribunal de Contas da União) avancem no detalhamento de normas e parâmetros para vincular contratos de infraestrutura a metas de adaptação climática. Caminhos para cidades resilientes O avanço da agenda de resiliência urbana no Brasil passa pela revisão de normas urbanísticas, incorporando variáveis climáticas em planos diretores e códigos de obras. Essa atualização é essencial para que o crescimento urbano esteja alinhado à adaptação climática. Também é necessário investir em infraestrutura verde, como parques alagáveis, telhados verdes e pavimentos permeáveis, que ajudam a reduzir enchentes e a amenizar ilhas de calor. Outro ponto central é a integração federativa, com maior coordenação entre União, estados e municípios na destinação de recursos orçamentários e fundos setoriais. A agenda ainda exige mecanismos de financiamento climático, como green bonds e cláusulas em concessões e PPPs que incluam metas de resiliência. Por fim, é indispensável fortalecer a capacitação institucional, garantindo que gestores locais tenham preparo técnico para planejar e executar soluções eficazes. Conclusão: oportunidade ou risco? As cidades brasileiras estão diante de um ponto de inflexão. Ignorar a agenda climática significará multiplicar custos, perdas humanas e degradação ambiental. Por outro lado, adotar uma perspectiva de infraestrutura resiliente pode reduzir gastos públicos, atrair investimentos internacionais e melhorar a qualidade de vida urbana. A convergência entre planejamento urbano, regulação, inovação tecnológica e governança climática é urgente. O Brasil precisa deixar de ser um país que reage a desastres para se tornar um país que previne riscos e planeja o futuro. A resiliência urbana não é mais uma opção — é uma condição de sobrevivência.
Os portos brasileiros movimentam a maior parte do comércio exterior do país e são estratégicos para o escoamento de grãos, minérios e combustíveis. A diversidade geográfica garante presença em todas as regiões, mas a eficiência logística depende de investimentos contínuos em gestão, infraestrutura e integração modal. Atualmente, a administração dos portos organizados é realizada pelas Companhias Docas ou autoridades portuárias vinculadas ao governo federal. A Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ) regula e fiscaliza o setor, enquanto a Receita Federal atua no controle aduaneiro, a Marinha na segurança da navegação, e órgãos ambientais na avaliação de impactos. Trata-se, portanto, de intrincada malha regulatória, marcada pela atuação de diversos agentes públicos no sentido de ordenar as operações no setor. Apesar da histórica atuação do setor público, nos últimos anos, houve ampliação do protagonismo dos terminais de uso privado (TUPs), que operam mediante contratos de adesão celebrados com o Poder Público. Esse arranjo possibilitou investimentos diretos da iniciativa privada, sobretudo em segmentos de exportação de commodities, possibilitando maior flexibilidade operacional e dinamismo na movimentação de cargas. Evidentemente, a logística portuária, sobretudo diante da ampliação do papel dos terminais de uso privado, enfrenta uma série de desafios, especialmente relacionados a custos logísticos e variáveis operacionais que vão desde a gestão da estadia das embarcações até a interligação com os outros modais que levarão as cargas até as acomodações portuárias. Nesse sentido, os custos portuários são influenciados por fatores como: Dragagem e calado – A manutenção periódica da profundidade dos canais é necessária para receber embarcações de maior porte, reduzindo custos por tonelada transportada. Tempo de estadia dos navios – O período médio de atracação impacta diretamente o preço final do frete. Reduções nesse tempo ampliam a competitividade brasileira. Conexão com outros modais – Portos com ligação ferroviária e hidroviária apresentam maior eficiência no escoamento, enquanto os dependentes exclusivamente do transporte rodoviário enfrentam gargalos sazonais. Retroáreas logísticas – A existência de pátios, armazéns e zonas industriais próximas ao porto favorece operações mais rápidas e reduz a sobrecarga no entorno urbano. Todos esses desafios são acompanhados de um conjunto de gargalos associados à intensa carga burocrática do setor, razão pela qual fica destacada a importância de iniciativas que pretendem simplificar os procedimentos necessários à dinâmica do setor. O Porto Sem Papel é a principal iniciativa voltada à unificação digital dos procedimentos, permitindo a tramitação eletrônica de documentos entre órgãos intervenientes. A digitalização é descrita como caminho para reduzir redundâncias, aumentar a transparência e facilitar a previsão de prazos por parte de armadores e operadores logísticos. A regulação envolve múltiplas instâncias, o que amplia a necessidade de coordenação. Projetos em debate buscam consolidar sistemas eletrônicos integrados e protocolos unificados, capazes de reduzir custos administrativos e elevar a confiabilidade do ambiente de negócios. Trata-se, por certo, de uma entre várias as iniciativas voltadas a impulsionar a economia portuária, exigindo abordagem holística que enderece os problemas sob uma perspectiva macro, mas sem descurar das necessidades cotidianas dos agentes que operam no setor, notadamente diante dos custos que muitos desses gargalos podem representar. As propostas de modernização que vêm sendo discutidas e implementadas no setor portuário incluem: Integração modal : expansão de corredores logísticos conectando diretamente portos a ferrovias e rodovias, como a Ferrovia Norte-Sul e a BR-163. Ampliação de dragagem : obras de manutenção contínua em portos estratégicos para adequação a navios de maior calado. Zonas de processamento logístico : incentivo à instalação de parques industriais e centros de distribuição em áreas retroportuárias. Digitalização plena : unificação dos sistemas de controle e uso de tecnologia para monitoramento em tempo real das operações. Sustentabilidade operacional : projetos de eficiência energética, redução de emissões e gestão ambiental das atividades portuárias. Gestão profissionalizada : fortalecimento de práticas administrativas com foco em previsibilidade regulatória, planejamento de longo prazo e autonomia operacional. Os portos brasileiros apresentam condições para ampliar sua competitividade por meio de investimentos em integração logística, governança administrativa e digitalização. A consolidação dessas iniciativas pode reduzir custos, aumentar a eficiência e garantir que o setor portuário acompanhe o ritmo das transformações logísticas globais.